Công tác sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động thường xuyên của HĐND, UBND để bảo đảm văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với đòi hỏi của tình hình và đáp ứng điều kiện phát triển kinh tế, xã hội... Việc sửa đổi, bổ sung văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành theo đúng các trình tự áp dụng đối với việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới.
Sửa đổi, bổ sung văn bản khác với thay thế văn bản ở chỗ trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật hiện hành được sửa đổi, bổ sung thì văn bản quy phạm pháp luật đó vẫn có hiệu lực pháp luật đối với những phần không bị sửa đổi; còn trong trường hợp thay thế thì văn bản quy phạm pháp luật bị thay thế không còn hiệu lực pháp luật đối với toàn bộ văn bản đó.
Để có cơ sở sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật thì HĐND, UBND cần tiến hành khảo sát ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đối tượng chịu tác động trực tiếp của văn bản về việc thi hành văn bản đó trên thực tế và những vướng mắc khó khăn trong quá trình áp dụng cũng như những vấn đề xã hội mới phát sinh mà văn bản hiện hành chưa điều chỉnh. Ý kiến của cơ quan chịu trách nhiệm thi hành văn bản quy phạm pháp luật về việc thi hành văn bản đó có ý nghĩa quan trọng đối với cơ quan ban hành văn bản trong việc quyết định có tiến hành việc sửa đổi, bổ sung hay thay thế văn bản đó hay không. Tóm lại, việc tổng kết thi hành văn bản quy phạm pháp luật và phản hồi của xã hội, đặc biệt là của những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản là những đóng góp quan trọng cho việc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật đã ban hành và đang có hiệu lực thi hành.
Cơ quan có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật là chính cơ quan đã ban hành văn bản đó. Cơ quan cấp trên không có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan cấp dưới, tuy nhiên cơ quan cấp trên cũng có thể đề nghị HĐND, UBND cấp dưới sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật.
Cơ sở của việc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật chủ yếu dựa trên tính lỗi thời của văn bản hay các quy định của văn bản. Về lý thuyết HĐND, UBND cũng có thể sửa đổi văn bản quy phạm pháp luật nếu xét thấy quy định cụ thể nào đó của văn bản là trái Hiến pháp hoặc văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn. Tuy nhiên, trong trường hợp này HĐND, UBND không nên sử dụng phương thức này mà nên huỷ bỏ hoặc bãi bỏ toàn bộ hoặc một phần văn bản không hợp hiến hoặc hợp pháp, vì thủ tục huỷ bỏ, bãi bỏ nhanh hơn thủ tục sửa đổi văn bản.
Ngoài ra, việc sửa đổi, bổ sung, thay thế văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND là cần thiết khi xét thấy một số hoặc toàn bộ các quy định của văn bản quy phạm pháp luật đó trái với văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc không phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước hoặc với các quy định của điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc tham gia. Việc sửa đổi, bổ sung này cũng là điều cần phải thực hiện để bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành có hiệu lực pháp lý cao hơn hoặc ngang bằng.
Đình chỉ việc thi hành văn bản là việc ngưng hiệu lực thi hành của văn bản quy phạm pháp luật. Luật không có điều khoản cụ thể quy định cơ sở đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND nhưng theo quy định của điểm 3 Điều 52 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của UBND và UBND năm 2004 về ngưng hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND thì có thể hiểu rằng khi xét thấy văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật tại thời điểm ban hành hoặc tại thời điểm đình chỉ thì cơ quan có thẩm quyền phải ra quyết định đình chỉ việc thi hành văn bản đó ngay lập tức cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Luật không quy định cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định đình chỉ việc thi hành văn bản là cơ quan nào, cá nhân nào, nhưng theo các quy định của Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật thì: Thủ tướng có thẩm quyền đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành (Điều 14); Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền đình chỉ việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ …
Đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ thi hành. Đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp xã thì Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền đình chỉ thi hành.
* Hệ quả pháp lý của việc đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND: Khi văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND bị đình chỉ thi hành thì hiệu lực pháp lý của văn bản đó bị ngưng cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền về việc có hủy bỏ, bãi bỏ văn bản đó hay không. Nếu cơ quan, cá nhân có thẩm quyền quyết định hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản đó không còn hiệu lực thi hành. Trong trường hợp cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ra quyết định không hủy bỏ, bãi bỏ văn bản bị đình chỉ thi hành thì văn bản đó tiếp tục có hiệu lực. Thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản bị đình chỉ thi hành phải được quy định cụ thể tại quyết định xử lý văn bản bị đình chỉ. Vấn đề đặt ra là khi văn bản bị đình chỉ không bị hủy bỏ, bãi bỏ thì thời điểm tiếp tục có hiệu lực được tính từ thời điểm nào? Tại thời điểm có hiệu lực của quyết định xử lý văn bản bị đình chỉ, hay tính lui lại tại thời điểm ngưng hiệu lực? Đây là vấn đề chưa được quy định cụ thể trong Luật và Nghị định 135 nói trên, nhưng để bảo đảm tính ổn định và công khai của văn bản quy phạm pháp luật thì thời điểm tiếp tục có hiệu lực của văn bản bị đình chỉ nên được tính từ thời điểm có hiệu lực của quyết định xử lý văn bản bị đình chỉ đó.
Hủy bỏ và bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật là việc chấm dứt hiệu lực thi hành văn bản quy phạm pháp luật. Theo các quy định của Luật và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan thì không có sự phân biệt hai khái niệm hủy bỏ và bãi bỏ văn bản. Có văn bản dùng cả hai khái niệm này, có văn bản chỉ dùng khái niệm bãi bỏ nhưng về hệ quả pháp lý thì hai khái niệm này giống nhau.
Tuy nhiên, vì không có quy định về sự khác nhau giữa việc huỷ bỏ và bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật, nên các cơ quan ban hành quy phạm pháp luật gặp nhiều lúng túng không biết nên dùng thuật ngữ nào trong từng trường hợp cụ thể. Hay nói cách khác ở đây không có sự rõ ràng trong nhận thức về việc cái gì là cơ sở để huỷ bỏ và cái gì là cơ sở để bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật hiện hành.
Một số ý kiến cho rằng cơ sở của việc huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật hiện hành là văn bản đó không hợp hiến và/hoặc không hợp pháp ngay từ thời điểm ban hành, và cơ sở của việc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật hiện hành là văn bản đó không hợp hiến và/hoặc không hợp pháp hoặc không đồng bộ với văn bản quy phạm pháp luật được ban hành sau nhưng có giá trị pháp lý cao hơn. Quan điểm này kéo theo một vấn đề khác là xử lý hệ quả pháp lý của việc huỷ bỏ văn bản quy phạm pháp luật như thế nào đối với những đối tượng mà văn bản quy phạm pháp luật bị huỷ bỏ trong khoảng thời gian văn bản đó có hiệu lực và trách nhiệm của Nhà nước đối với các đối tượng đó ra sao. Đây là vấn đề khá nghiêm túc vì việc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật được ban hành không hợp hiến hoặc không hợp pháp ngay tại thời điểm ban hành đã có thể gây thiệt hại cho một số đối tượng mà lẽ ra họ không phải gánh chịu hậu quả này nếu như không có những văn bản trái với Hiến pháp và pháp luật đó.
Thẩm quyền hủy bỏ và bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND thuộc về chính cơ quan đã ban hành văn bản đó hoặc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền như đã phân tích cụ thể ở phần trên về đình chỉ thi hành văn bản quy phạm pháp luật.
Sĩ Tiến