 |
| Đại biểu HĐND tỉnh biểu quyết thông qua Nghị quyết kỳ họp |
Thẩm quyền nội dung chỉ ra: chủ thể luật định được phép ban hành văn bản về những vấn đề gì. Thẩm quyền hình thức cho phép hiểu: chủ thể có thẩm quyền được quy định những vấn đề thuộc nội dung luật định đó dưới hình thức văn bản nào. Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, cơ quan có thẩm quyền phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành (ví dụ, Hội đồng nhân dân chỉ có thể ra Nghị quyết). Nếu quy định đó không được chấp hành, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về mặt hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Như vậy, việc tuân thủ quy định về hình thức văn bản là một điều kiện cần để khẳng định tính chất của văn bản là có chứa quy phạm pháp luật, nó cũng là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật. Dưới góc độ tổ chức nhà nước, việc tuân thủ hình thức văn bản còn là minh chứng cho kỷ luật và kỷ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước.
Việc quy định rõ hình thức van bản quy phạm pháp luật trong Luật còn có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận biết ngay ai là người đã ban hành văn bản đó. Sự nhận biết này góp phần thể hiện tính công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.
Việc chấp hành yêu cầu về sự lựa chọn hình thức văn bản là một biện pháp thiết thực nhằm đẩy lùi một tình trạng tuy không phổ biến nhưng đã tồn tại trên thực tế hiện nay là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại sử dụng các hình thức văn bản hành chính khác (như công văn, thông báo...) để đặt ra quy phạm phap luật thay vì hình thức văn bản quy phạm pháp luật theo luật định. Một khi cơ quan nhà nước lựa chọn các hình thức công văn, thông báo... để quy định thì hệ quả đương nhiên là văn bản đó sẽ không được soạn thảo theo đúng quy trình, không được tổ chức lấy ý kiến rộng rãi, không bảo đảm chất lượng và không được công bố, đăng tải như vẫn được làm với văn bản quy phạm pháp luật. Việc dùng văn bản hành chính trong những trường hợp này không chỉ vi phạm tính pháp chế, ảnh hưởng đến quyền lợi của đối tượng thi hành văn bản, mà còn gây khó khăn cho công tác rà soát, kiểm tra sau khi văn bản được ban hành.
Theo Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hoi đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới hình thức nghị quyết. Văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân được ban hành dưới hình thức quyết định, chỉ thị (Điều 1).
Như vậy, chỉ tập thể Hội đồng nhân dân, tập thể Uỷ ban nhân dân mới có thẩm quyền ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật. Các cơ quan thuộc cơ cấu tổ chức của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội đồng nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân, các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân không có thẩm quyền đặt ra quy phạm pháp luật.
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân khong được ban hành quy phạm pháp luật dưới các hình thức như công văn, thông báo, điện báo hoặc các giấy tờ hành chính khác. Về nguyên tắc, văn bản của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tuy bản thân nó có chứa đựng quy phạm pháp luật nhưng một khi nó không được ban hành dưới hình thức luật định (nghị quyết của Hội đồng nhân dân hay quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân) thì sẽ không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật về hình thức văn bản.
Trên thực tế, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân còn ban hành văn bản để quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của mình. Trong số đó, có những văn bản cũng được ban hành dưới hình thức luật định như nghị quyết, quyết định, chỉ thị nhưng lại không phải là văn bản quy phạm pháp luật vì về mặt nội dung, chúng không chứa đựng các quy phạm pháp luật. Ví dụ: nghị quyết phiên họp, chỉ thị về việc phát động phong trào thi đua, biểu dương người tốt, việc tốt, quyết định khen thưởng, kỷ luật, điều động công tác, bổ nhiệm, miễn nhiệm cán bộ, công chức, quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyet định phê duyệt dự án và những văn bản cá biệt khác để giải quyết những vụ việc cụ thể đối với những đối tượng cụ thể.
Điều 1 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật xác định một số những hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nghị quyết liên tịch hoặc thông tư liên tịch giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với tổ chức chính trị – xã hội.
Cần lưu ý rằng, hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch chỉ được quy định đối với các cơ quan nhà nước trung ương và cơ quan trung ương của tổ chức chính trị – xã hội. Các cơ quan nhà nước địa phương không có hình thức văn bản quy phạm pháp luật liên tịch mà chỉ có ba hình thức văn bản quy phạm pháp luật là nghị quyết của Hội đồng nhân dân và quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân (Điều 19 Luật năm 2004).
Liên quan đến hình thức văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uy ban nhân dân, cần đề cập đến một vấn đề là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản phụ. Trên thực tế, có không ít văn bản quy phạm pháp luật (của cả cơ quan nhà nước trung ương và địa phương) được hợp thành từ hai loại: văn bản có hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản được ban hành kèm theo; song chúng chỉ phát huy hiệu lực pháp luật nhờ được ban hành kèm theo văn bản chính dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Hiện nay, chưa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản “kép” nói trên. Vì vậy, việc lựa chọn tên gọi của văn bản phụ (“quy chế” hay “quy định” hay “bản quy định”...) là tuỳ nghi. Việc thể hiện nội dung các quy định cũng tương đối linh hoạt. Có trường hợp, hiệu lực và trách nhiệm thi hành văn bản (và thậm chí ký ban hành) được xác định tại cả hai văn bản (chính và phụ). Việc sử dụng văn bản loại này và mối quan hệ giữa văn bản chính – phụ không phải là vấn đề kỹ thuật đơn thuần, mà là một nội dung quan trọng của hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Sĩ Tiến