Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân; là cơ quan thi hành pháp luật thể hiện qua hoạt động quyết định và giám sát cơ quan chấp hành trong hoạt động quản lý, đồng thời là cơ quan tự chủ địa phương thông qua việc ban hành nghị quyết về các vấn đề cụ thể. Chức năng tự quản biểu hiện một nhu cầu khách quan của quản lý cũng như của đời sống thể hiện rõ đặc điểm sinh hoạt cộng đồng làng xã truyền thống từ lâu đời của nước ta. Ở cấp xã, chính quyền cơ sở thấy được rõ nhất mọi nhu cầu của nhân dân địa phương. Do đó xây dựng hoàn thiện chính quyền cơ sở trong thời kỳ đổi mới được Đảng và nhà nước đặc biệt quan tâm.
Nghị quyết TW VIII (khoá VII) năm 1995 đã nhấn mạnh tăng quyền tự quản cho HĐND trong việc quyết định những vấn đề mang tính địa phương. Nghị quyết số 17-NQ/TW Hội nghị lần thứ V ngày 18/3/2002 về vấn đề đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn có mục riêng (mục II, phần 3) về đổi mới hoạt động của HĐND; Hiến pháp và Luật đã có những quy định cụ thể đối với chính quyền địa phương, phân định rõ chức năng; phân cấp rành mạch cả nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, phương tiện thực hiện cho chính quyền cấp cơ sở nhất là đối với các cấp HĐND (Luật NSNN, Nghị quyết 08/2004/NQ-CP…). Từ đó đòi hỏi cải cách, đổi mới hoạt động nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND.
Về khía cạnh pháp lý được bắt đầu từ cải cách cơ cấu tổ chức của HĐND. Điểm lại từ Sắc lệnh 63 về thành lập HĐND, Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND 1983 có Ban thư ký và các Ban chuyên trách đến Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1989 (sửa đổi) có Thường trực HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã có Ban thư ký; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 quy định bầu Chủ tịch, Phó Chủ tịch HĐND xã; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 có Thường trực HĐND xã. Như vậy, về tổ chức HĐND xã ngày càng được hoàn thiện trong Luật với chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn rất lớn. Tuy nhiên, ở cấp tỉnh, huyện đều có Thường trực HĐND và các Ban nhưng cấp xã chỉ có Thường trực mà không có các Ban. Phải chăng do tính đa dạng, sinh động của thực tiễn ở cơ sở nên Luật để mở cho địa phương linh hoạt tìm các biện pháp, phương thức tổ chức thích hợp để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình?
Hiện nay, thực tế hoạt động ở nhiều địa phương đã có các phương thức như: tổ chức giám sát, đoàn giám sát, ban giám sát…nhưng các hình thức này mới chỉ thực hiện từng phần trong toàn bộ chức năng, nhiệm vụ của HĐND xã. Việc thành lập Ban HĐND xã ở Đồng Nai là biện pháp tổ chức bảo đảm giúp HĐND xã thực hiện công việc tương đối đầy đủ toàn diện các chức năng nhiệm vụ của mình một cách thường xuyên, bài bản. Qua một thời gian ngắn hoạt động của các Ban thí điểm dù chưa có điều tra xã hội học để có dữ liệu cụ thể nhằm đánh giá một cách khách quan đầy đủ song hoạt động của Ban HĐND xã ở Đồng Nai đã cho thấy những kết quả bước đầu so với trước kia khi chưa có Ban; các công việc được thực hiện mang tính tập thể, trách nhiệm cao, rõ nét, có chiều sâu, có chất lượng thể hiện rõ tính tổ chức tự quản cao trong cộng đồng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động HĐND xã được nâng lên.
Cấp xã là nơi mà mọi phong trào, chủ trương chính sách đều được triển khai thực hiện. Để định rõ phạm vi, mức độ, quyền hạn và đánh giá chất lượng hoạt động của Ban HĐND xã, cần phân biệt hoạt động của Ban nhằm thực hiện chức năng nhiệm vụ của HĐND xã so sánh tương quan với hoạt động của các tổ chức khác như: Đối với chức năng thẩm tra văn bản, theo Luật tổ chức HĐND và UBND, Quy chế hoạt động của HĐND thì HĐND thẩm tra các báo cáo, tờ trình, đề án, xem xét văn bản QPPL còn công chức tư pháp xã có trách nhiệm phát biểu ý kiến đối với dự thảo Nghị quyết, Quyết định, Chỉ thị (điều 22, Nghị định 91/2006/NĐ-CP); Đối với việc giám sát, ở cơ sở có nhiều tổ chức thực hiện việc giám sát:
Giám sát của cộng đồng: dưới hình thức giám sát của Ban thanh tra nhân dân, Ban giám sát đầu tư cộng đồng, trực tiếp quyết định các công việc thực tiễn tự chủ của cộng đồng, thông qua chế độ công khai và bằng đơn thư khiếu nại tố cáo.
Giám sát của Mặt trận tổ quốc: là động viên nhân dân tham gia giám sát và giám sát việc thực hiện nhiệm vụ của đại biểu HĐND, gửi kiến nghị đến HĐND.
Giám sát của HĐND (bao gồm của HĐND, Thường trực HĐND, Ban HĐND, đại biểu HĐND): giám sát cơ quan chấp hành trong hoạt động quản lý, nó mang tính quyền lực, căn cứ kết quả giám sát có quyền bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ Văn bản QPPL của UBND cùng cấp, yêu cầu chấp dứt hành vi vi phạm nếu phát hiện có hành vi vi phạm pháp luật.
Ban HĐND xã là mô hình mới đòi hỏi phải nghiên cứu sâu bằng một đề tài khoa học trong khoảng thời gian, không gian đủ để có những dữ liệu tổng hợp nhằm có đánh giá khách quan bảo đảm tính đúng đắn, phù hợp, dựa trên cơ sở lý luận và hoạt động thực tiễn có tính thuyết phục cao. Để có những dữ liệu mang tính cụ thể, xác thực, khách quan cần tiến hành điều tra xã hội học với các tiêu chí về:
Chất lượng đại biểu HĐND ở mỗi đơn vị: thành phần, trình độ học vấn, trình độ chuyên môn, tuổi… (đã có mẫu biểu thống kê hàng năm và mẫu biểu theo dõi di biến động của đại biểu HĐND).
Những việc làm được: số lượng, chất lượng trước và sau khi có Ban HĐND (đặc biệt là chất lượng hoạt động giám sát được định hướng thể hiện qua nội dung báo cáo kết quả mỗi cuộc giám sát).
Số lượng, chất lượng cụ thể về hiệu quả kinh tế, xã hội, trật tự an ninh, quốc phòng trước và sau khi có Ban.
Thăm dò ý kiến đánh giá của đại biểu HĐND, của lãnh đạo, công chức cơ quan hành chính, của người dân về nội dung, kết quả hoạt động của HĐND, về nâng cao trình độ năng lực bản thân của mỗi đại biểu HĐND từ khi có Ban HĐND (cần thiết phải soạn bộ câu hỏi cho mỗi loai đối tượng).
So sánh tương quan giữa chất lượng đại biểu với chất lượng hoạt động, hiệu quả KT-XH, ANQP. Đánh giá việc nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND để đảm bảo quyền dân chủ, quyền tham gia quản lý của nhân dân đối với nhà nước và xã hội đặc biệt là nâng cao năng lực, hiệu lực quản lý của chính quyền cơ sở và phải tính đến hoạt động trên tất cả các yếu tố tác động thúc đẩy xã hội phát triển.
Mỗi địa bàn cơ sở có những đặc điểm, đặc thù khác nhau, trình độ dân trí và mức độ phát triển KT-XH khác nhau. Chúng ta đang tiến hành phân loại đơn vị hành chính cấp xã để thực hiện những chế độ chính sách phù hợp. Ngoài các xã có điều kiện được chọn thí điểm cần phải xem xét việc áp dụng mô hình này đối với xã vùng sâu, vùng xa, vùng núi, phường-loại phuờng từ xã nâng cấp lên trong quá trình đô thị hoá. (Riêng với phường ở thành phố, thị xã có đặc trưng là kết cấu kinh tế, xã hội và cơ sở hạ tầng liên hoàn trong thể thống nhất của thành phố, thị xã; hoạt động chính quyền chủ yếu thừa hành mệnh lệnh hành chính cấp trên, sắp tới sẽ thí điểm chính quyền đô thị bỏ HĐND phường, quận).
Chất lượng, hiệu quả hoạt động của Ban phụ thuộc vào chất lượng đại biểu-thành viên của Ban nghĩa là thành viên phải đạt tiêu chuẩn nhất định (điều này liên quan đến định hướng bồi dưỡng đào tạo, đổi mới công tác bầu cử HĐND đối với việc xem xét vấn đề cơ cấu…); Ban HĐND xã gồm các thành viên được bầu chọn từ đại biểu HĐND xã, hoạt động không có cán bộ chuyên môn giúp việc vì vậy trong hoạt động cần có sự liên kết chặt chẽ với HĐND cấp trên trợ giúp, hướng dẫn, khi cần thiết phải sử dụng tư vấn để đảm bảo về mặt chuyên môn, chuyên ngành cho hoạt động giám sát-điều này cũng cần quy định rõ lĩnh vực được thuê chuyên môn, tư vấn (như trong giám sát chế độ thực hiện ngân sách nhà nước, xây dựng cơ bản thì cần người có trình độ chuyên môn am hiểu sâu về các lĩnh vực này).
Hiện nay, chúng ta đang đẩy mạnh thực hiện chế độ dân chủ trực tiếp, thí điểm nhân dân bầu Chủ tịch UBND xã nhưng HĐND xã vẫn là cơ quan đại diện quyền lực của nhân dân, giám sát sự quản lý điều hành của cơ quan hành chính và như vậy vai trò của Ban HĐND xã sẽ nặng nề hơn: càng phải tăng cường hoạt động bảo đảm thường xuyên giám sát, kịp thời phát hiện chấn chỉnh những sai phạm của cán bộ công chức và bộ máy quản lý điều hành. Từ đó đòi hỏi cần phải có cơ chế để thực hiện quyền bãi nhiệm cán bộ không đủ tín nhiệm, vi phạm pháp luật… (nhà nước sẽ ban hành những quy chế về các vấn đề bầu và bãi nhiệm cán bộ thuộc diện này).
Mục tiêu hướng về cơ sở, xây dựng chính quyền cơ sở vững mạnh, mọi mặt đời sống phát triển nâng cao, đang được các địa phương phấn đấu bằng sự nỗ lực tìm tòi sáng tạo các mô hình biện pháp thực hiện phù hợp trong đó hoạt động Ban HĐND xã đang là mô hình thể hiện rõ hiệu quả cần được tập trung nghiên cứu để nhân rộng.
Một bộ máy hoạt động hoàn chỉnh trong sự kết hợp thống nhất vai trò thực hiện quản lý hành chính nhà nước và vai trò tự quản của cơ sở, giải quyết các vấn đề ngay tại cơ sở bảo đảm nền tảng vững bền từ cái gốc cơ sở vững mạnh từ đó đóng góp bảo đảm sự ổn định chung (tránh những tiêu cực, vi phạm, tình trạng khiếu kiện vượt cấp...) thể hiện sức mạnh của chế độ. Thực hiện như vậy thì vấn đề kinh phí có là bao so với hiệu quả đạt được.
Phạm Thị Dung
Chuyên viên chính-Cơ quan Thường trực Bộ Nội vụ tại thành phố Hồ Chí Minh