Theo Điều 5 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân thì: “Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân phải quy định hiệu lực về thời gian, không gian và đối tượng áp dụng”. Cụ thể hóa điều này, Điều 49 của Luật quy định rõ hiệu lực về không gian, đối tượng áp dụng của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân: “1. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó; 2. Trong trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó; 3. Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh”.
1. Hiệu lực về không gian
Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật về không gian là giới hạn phạm vi lãnh thổ mà văn bản có hiệu lực.
Nhìn chung, văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan Trung ương về nguyên tắc có hiệu lực trên phạm vi toàn lãnh thổ quốc gia trừ trường hợp văn bản bị giới hạn bởi nhu cầu điều chỉnh pháp luật không phải đối với toàn bộ, mà chỉ một phần lãnh thổ.
Nếu như các cơ quan nhà nước Trung ương được thiết lập ở tầm quốc gia thì các cơ quan chính quyền địa phương lại được tổ chức ở các đơn vị hành chính - lãnh thổ. Thẩm quyền và phạm vi quản lý của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp chỉ giới hạn trong khuôn khổ một địa bàn lãnh thổ nhất định. Văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan này với tính chất là sản phẩm của hoạt động quản lý có hiệu lực trong lãnh thổ địa phương thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan tương ứng. Tiêu chí để xác định hiệu lực về không gian của văn bản là phạm vi lãnh thổ mà Hội đồng nhân dân hoặc Uỷ ban nhân dân được giao quản lý. Do đó, “văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có hiệu lực trong phạm vi địa phương" (khoản 2 Điều 79 Luật năm 2004) thì “phạm vi địa phương" ở đây phải được hiểu là đơn vị hành chính lãnh thổ thuộc thẩm quyền quản lý của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản.
* Hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong trường hợp điều chỉnh địa giới hành chính
Điều 50 Luật năm 2004 đã đề cập tới hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong trường hợp điều chỉnh địa giới hành chính (liên quan đến hiệu lực về không gian) như sau:
+ Trường hợp chia tách đơn vị hành chính lãnh thổ
Trong trường hợp một đơn vị hành chính được chia thành các đơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được chia có hiệu lực đối với các đơn vị hành chính mới cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.
Ví dụ: Huyện A được tách thành hai huyện E và F thì văn bản của huyện A có hiệu lực cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân huyện E và F ban hành văn bản mới thay thế.
+ Trường hợp sáp nhập đơn vị hành chính lãnh thổ
Trong trường hợp nhiều đơn vị hành chính được sáp nhập thành một đơn vị hành chính mới thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được sáp nhập có hiệu lực đối với đơn vị hành chính đó cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính mới ban hành văn bản quy phạm pháp luật thay thế.
Ví dụ: Xã A, xã B và xã C được sáp nhập thành xã D thì văn bản của các xã A, B và C vẫn còn có hiệu lực cho đến khi Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân xã D ban hành văn bản mới thay thế.
+ Trường hợp sáp nhập một phần đơn vị hành chính lãnh thổ
Trong trường hợp một phần địa phận và dân cư của đơn vị hành chính này được sáp nhập về một đơn vị hành chính khác thì văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân của đơn vị hành chính được mở rộng có hiệu lực đối với phần địa phận và bộ phận dân cư được sáp nhập.
Ví dụ: Xã A thuộc huyện B được sáp nhập vào xã C thuộc huyện D thì văn bản của các xã C có hiệu lực đối với dân cư của xã A. Hoặc ví dụ khác: Thôn K thuộc xã M được sáp nhập vào xã N thì văn bản của xã N có hiệu lực đối với dân cư thôn K của xã M.
2. Hiệu lực về đối tượng áp dụng
Hiệu lực về đối tượng áp dụng liên quan mật thiết đến hiệu lực theo lãnh thổ của văn bản quy phạm pháp luật. Tương ứng với mỗi chủ thể quản lý có một nhóm đối tượng chịu quản lý. Nhìn chung, đối tượng áp dụng văn bản quy phạm pháp luật là những cá nhân, tổ chức. Bên cạnh các cá nhân, tổ chức nêu trên, còn có những đối tượng chịu sự quản lý của một địa phương, song lại đang ở trên một địa bàn thuộc quyền quản lý của một địa phương khác. Kết hợp giữa nguyên tắc xác định hiệu lực theo không gian và theo đối tượng áp dụng, có thể kết luận rằng những đối tượng nêu trên phải tuân thủ văn bản của hai loại cơ quan: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nơi họ đang ở và Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có quyền quản lý trực tiếp, thường xuyên đối với họ. Hay nói một cách khác, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân có thể có hiệu lực đối với đối tượng thuộc quyền quản lý của mình đóng ở một địa phương khác. Chẳng hạn như, cá nhân, tổ chức mặc dù không cư trú, song khi đang ở một địa bàn lãnh thổ nào thì phải chấp hành các quy định về bảo đảm trật tự an toàn giao thông hay quy định về phí, lệ phí của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quản lý địa bàn đó.
Đối với các luật thì đối tượng áp dụng sẽ rộng hơn so với văn bản của chính quyền địa phương. Ví dụ: Luật điện lực quy định tại Điều 2 về đối tượng áp dụng như sau: “Luật này áp dụng đối với tổ chức, cá nhân hoạt động điện lực, sử dụng điện hoặc có các hoạt động khác liên quan đến điện lực tại Việt Nam”. Như vậy, Luật nhằm tới đối tượng điều chỉnh là tổ chức, cá nhân trong phạm vi toàn quốc, trong khi đó, văn bản của địa phương thì đối tượng áp dụng chủ yếu là người dân địa phương hoặc tổ chức, cá nhân trú tại địa phương (sống hoặc làm việc tại địa phương). Do đó, đối tượng áp dụng của văn bản do cấp xã ban hành thường ít hơn so với đối tượng áp dụng văn bản do cấp tỉnh ban hành.
3. Hiệu lực về thời gian
Hiệu lực về thời gian thể hiện ở thời điểm bắt đầu có hiệu lực và thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân dành một điều riêng (Điều 51) để quy định về thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật và một điều quy định về thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản (Điều 53) thể hiện khá rõ quan điểm của nhà làm luật về vấn đề này.
* Về thời điểm (bắt đầu) có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật
Thời điểm có hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân được quy định tại Điều 51 của Luật năm 2004 như sau:
“ Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày và phải được đăng trên báo cấp tỉnh chậm nhất là năm ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày và phải được niêm yết chậm nhất là ba ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã có hiệu lực sau năm ngày và phải được niêm yết chậm nhất là hai ngày, kể từ ngày Hội đồng nhân dân thông qua hoặc Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn.
Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp quy định tại Điều 47 của Luật này thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn”.
“Ngày có hiệu lực sớm hơn”, theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là sớm hơn so với quy định chung, hay cụ thể hơn, thay vì sau 10, 7, 5 (lần lượt đối với cấp tỉnh, huyện, xã) ngày kể từ ngày Chủ tịch Uỷ ban nhân dân ký ban hành thì văn bản có thể có hiệu lực ngay sau khi ký.
Đối với việc áp dụng quy định về hiệu lực sớm hơn, văn bản được áp dụng là quyết định, chỉ thị, của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện, xã. Điều cần lưu ý là chỉ văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành và trong trường hợp để giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự.
Một trong những nguyên tắc cần được các cấp chính quyền địa phương lưu ý là không quy định hiệu lực trở về trước của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành. Cần lưu ý là văn bản không thể có hiệu lực trước khi ban hành vì Luật đã quy định rõ không áp dụng hiệu lực hồi tố đối với văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành, nghĩa là văn bản sẽ không có hiệu lực trở về trước. Văn bản sẽ chỉ có hiệu lực sau khi được chủ thể có thẩm quyền ký ban hành.
Khoản 2 Điều 51 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quy định rõ “Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân.”
Xét dưới góc độ quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì sau khi văn bản được ký còn phải có một công đoạn quan trọng là công bố văn bản, mặt khác, có một số văn bản sau khi ký phải được phê chuẩn thì mới có thể phát huy hiệu lực; còn dưới góc độ tổ chức thì cần có thời gian để các chủ thể chuẩn bị cho việc triển khai văn bản. Hơn nữa, nếu cơ quan ban hành là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì có khả năng các cơ quan cấp dưới sẽ phải ra văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hoá những nội dung nhất định để phù hợp với tình hình, đặc điểm quản lý ở địa phương. Việc quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản phải bảo đảm các điều kiện: văn bản phải được công bố tới các đối tượng trực tiếp thi hành văn bản và công bố tới đối tượng rộng hơn đó là dân cư ở địa phương; có thời gian để chuẩn bị cho việc đưa văn bản vào cuộc sống; tạo thuận lợi cho việc quy định chi tiết, hướng dẫn áp dụng văn bản nếu đó là cần thiết.
Sĩ Tiến