Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân có ý nghĩa trước hết là phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
Dưới góc độ quản lý nhà nước, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật. Thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy, còn có nhiều văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền. Những văn bản trái pháp luật này nếu không được sửa đổi hoặc bãi bỏ kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước.
Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân không chỉ có ý nghĩa dưới góc độ quản lý nhà nước mà còn có ý nghĩa dưới góc độ dân chủ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Thực vậy, một số văn bản trái pháp luật đã làm ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, nếu không được đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ hoặc hủy bỏ kịp thời sẽ làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước và đối với tính pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là một hoạt động quản lý nhà nước và nó góp phần vào việc bảo đảm tính kỷ luật trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Sự tồn tại của hoạt động kiểm tra đòi hỏi các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng góp phần tích cực cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa, pháp điển hóa văn bản quy phạm pháp luật.
1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân nói riêng được coi là một trong các hoạt động “hậu kiểm’’, tức là sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật). Thời điểm tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật).
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tách khỏi hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản. Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi văn bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực. Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai trái đó. Do vậy, không phụ thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành kiểm tra văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình.
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật. Những tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung và sự phù hợp của văn bản với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Tóm lại, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những dấu hiệu trái pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề xuất với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
2. Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt động tương tự
* Phân biệt giám sát và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật: Điểm khác biệt cơ bản giữa giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là ở chủ thể thực hiện các quyền này. Kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định cho các chủ thể khác nhau. Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện quyền kiểm tra; Ủy ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Chủ tịch Ủy ban nhân dân giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; Hội đồng nhân dân giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và nhân dân địa phương tham gia giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân và kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật.
Tuy nhiên, giám sát và kiểm tra văn bản đều hướng tới mục đích nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật.
* Phân biệt kiểm tra văn bản và thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật: Hoạt động dễ gây nhầm lẫn với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật.
Tuy nhiên, bản chất của thẩm định là kiểm tra trước khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật ''nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo''. Thẩm định là hoạt động tiến hành trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành.
Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo. Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định. Nếu như hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành thì hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành …
* Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật: Cần phân biệt công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với công tác rà soát văn bản quy phạm pháp luật - một hoạt động có nội dung và mục đích tương tự hoạt động kiểm tra văn bản.
Theo Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật, rà soát văn bản quy phạm pháp luật “là các thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực hay theo ngành luật, phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các đạo luật''.
Tuy có điểm giống nhau giữa kiểm tra và rà soát là đều tiến hành sau khi văn bản được ban hành và đều nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, nhưng khi tiến hành rà soát văn bản, người rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của văn bản, sự phù hợp với tình hình thực tế (trong khi đó, kiểm tra văn bản xem xét về sự phù hợp với các quy định của pháp luật). Cơ quan tiến hành rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của các quy định trong văn bản hay tính hợp lý của toàn bộ văn bản. Có thể thấy rõ mục đích của hoạt động rà soát và kết quả của rà soát là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng một cách dễ dàng, thuận tiện các văn bản pháp luật, đồng thời phát hiện những quy định có mâu thuẫn, chồng chéo để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chúng.
Sĩ Tiến