Đôi khi chúng ta thường than phiền rằng chúng ta có những đạo luật tốt nhưng việc thi hành pháp luật không được tốt. Thực ra đây là sự ngụy biện cho những đạo luật không tốt, bởi vì nếu đạo luật đó thể hiện ý chí của đa số người dân trong xã hội thì một lẽ dễ hiểu là họ sẽ tự nguyện thi hành chứ không cần phải chờ đợi sự cưỡng chế thi hành của cơ quan pháp luật. Một chính sách thuế tốt và hợp lý sẽ làm cho người dân tự nguyện nộp thuế thay vì phải hối lộ cho cán bộ thu thuế để trốn tránh trách nhiệm. Các trình tự, thủ tục hành chính, tư pháp công khai và minh bạch, dễ tiếp cận sẽ làm cho người dân biết được quyền và lợi ích của mình đến đâu, trách nhiệm của cơ quan công quyền đến đâu và điều đó sẽ làm cho người dân giảm bớt việc tiếp cận “cửa sau” và hạn chế sự nhũng nhiễu và gây khó dễ cũng như khả năng tham nhũng của những người khoác áo công quyền nhưng vì quyền lợi của mình. Vì vậy, sự tham gia thực chất và có ý nghĩa của người dân trong quá trình soạn thảo pháp luật để bảo đảm thực sự nguyên tắc pháp luật là thể hiện ý chí của dân và tăng cường hơn nữa tính công khai và minh bạch của toàn bộ hệ thống pháp luật là điều rất quan trọng và là yếu tố cơ bản của một nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân.
Công khai, minh bạch hoá hoạt động lập pháp, lập quy là một đòi hỏi tất yếu trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và quản trị quốc gia một cách dân chủ. Trong nhà nước pháp quyền, việc quản lý xã hội bằng pháp luật chỉ là một yếu tố, trong khi một yếu tố không kém phần quan trọng khác là pháp luật phải thể hiện nguyện vọng của nhân dân chứ không phải là ý chí của nhà nước, và pháp luật không phải là “công cụ cai trị”. Đây là điểm mấu chốt để phân định giữa pháp trị và pháp quyền. Hơn nữa, trong một nền quản trị quốc gia dân chủ thì tính minh bạch, tính tiên đoán của hệ thống pháp luật, sự tham gia của công chúng trong quá trình hoạch định chính sách và pháp luật là những yếu tố không thể thiếu được. Thêm vào đó, nhà nước ta là Nhà nước của dân, do dân và vì dân, do đó yêu cầu dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy trước hết là đòi hỏi của chính bản chất nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của ta.
Công khai và minh bạch hoá trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là trong giai đoạn soạn thảo, là một trong những điều kiện để có thể bảo đảm rằng văn bản quy phạm pháp luật mang tính khả thi và thực sự phản ánh ý chí và nguyện vọng của người dân.
Mặt khác, khi Việt Nam chủ động hội nhập quốc tế thì những cam kết quốc tế mà chúng ta tham gia cũng đòi hỏi chúng ta phải dân chủ hóa hoạt động lập pháp, lập quy và minh bạch hóa hệ thống pháp luật. Hiệp định thương mại Việt Nam – Hoa Kỳ và những cam kết khi gia nhập WTO cũng đòi hỏi chúng ta phải tuân thủ những yêu cầu đó. Có hai nguyên tắc mang tính nền tảng mà chúng ta cần tuân thủ trong quá trình soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đó là: thứ nhất, vì pháp luật thể hiện nguyện vọng của người dân, do đó quá trình soạn thảo và ban hành văn bản pháp luật cần phải thể hiện sự tham gia của người dân, đặc biệt là các đối tượng chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật đang soạn thảo; thứ hai, văn bản pháp luật phải được công khai hóa đối với người dân trước khi chúng được áp dụng.
Để bảo đảm tính công khai, minh bạch của hệ thống văn bản pháp luật, hai đạo luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở trung ương và địa phương đã quy định nguyên tắc về việc tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật, về việc đăng công báo… theo đó, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên, các tổ chức xã hội khác, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân có quyền tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia góp ý kiến và tiếp thu ý kiến đóng góp để xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.
Điều 21 của Luật Ban hành Văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Điều 35 của Luật năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng quyết định và chỉ thị hàng năm của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Luật không yêu cầu Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện và cấp xã phải lập kế hoạch xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật hàng năm của mình.
Mặc dù Luật không quy định một cách cụ thể yêu cầu phải lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, nhưng theo tinh thần của Điều 4 của Luật thì không hạn chế việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đối với dự thảo mà ngược lại, điều luật quy định rộng hơn là “tham gia vào việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật”. Điều này cần phải hiểu bao gồm cả việc tham gia vào việc lập kế hoạch, chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong điều kiện cho phép. Việc tham gia của các đối tượng này ngay trong giai đoạn chuẩn bị sẽ rất có ích và tạo cơ sở để Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân quyết định một cách đúng đắn thứ tự ưu tiên ban hành văn bản quy phạm pháp luật hàng năm.
Luật chỉ quy định Thường trực Hội đồng nhân dân chủ trì phối hợp với Uỷ ban nhân dân lập dự kiến chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân và Văn phòng Uỷ ban nhân dân chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân mà không đề cập đến việc căn cứ vào đâu để cơ quan đề xuất (Thường trực Hội đồng nhân dân, Văn phòng Uỷ ban nhân dân, các cơ quan tư pháp cấp tỉnh) có thể đề xuất dự kiến chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân. Mặc dù theo quy định của Luật các cơ quan nêu trên có thể tự mình đề xuất việc xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, nhưng trên thực tế các cơ quan tham mưu này cần phải tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân liên quan về sự cần thiết ban hành văn bản quy phạm pháp luật cụ thể nào đó của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân trong thời gian tới và cũng để làm cơ sở giải trình về tính cấp thiết, nhu cầu ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho năm đó. Việc đề xuất đó chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, của cơ quan thực thi văn bản pháp luật có liên quan, chứ rất ít trường hợp tiến hành khảo sát nghiên cứu tác động xã hội, đặc biệt là ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản quy phạm pháp luật đó. Việt Nam không phải là trường hợp ngoại lệ. Ở hầu hết các quốc gia, các dự luật đều bắt đầu từ việc những cán bộ thực thi pháp luật phát hiện ra những khó khăn, cản trở và đề xuất những thay đổi đối với pháp luật hiện hành. Tuy nhiên, thực tế cho thấy ở những nơi mà trong quá trình chuẩn bị chương trình xây dựng hoặc sửa đổi, bổ sung pháp luật mà ý kiến khảo sát nhu cầu xã hội, ý kiến phản hồi của người dân và đặc biệt là của những đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án pháp luật được xem xét cân nhắc thì chương trình xây dựng pháp luật được coi là sát với thực tế và đáp ứng được nhu cầu xã hội hơn. Điều này còn có ý nghĩa quan trọng trong việc xác định trật tự ưu tiên xây dựng pháp luật và tính liên kết giữa các đạo luật sẽ được ban hành để bảo đảm tính đồng bộ và tính khả thi của các văn bản pháp luật.
Hoạt động soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có được coi là minh bạch và công khai hay không phụ thuộc rất nhiều vào công việc soạn thảo văn bản đó có công khai và minh bạch đối với công chúng hay không và người dân có thể tiếp cận được các dự thảo hay không. Mặt khác, mức độ tham gia ý kiến của các cơ quan, tổ chức liên quan và cá nhân, bao gồm các đối tượng chịu sự tác động của văn bản quy phạm pháp luật đang soạn thảo cũng là một chỉ số khác đánh giá tính công khai, minh bạch và sự tham gia của người dân trong quá trình hoạch định chính sách, pháp luật để bảo đảm thực sự rằng pháp luật thể hiện ý chí của nhân dân.
Để bảo đảm tính công khai hóa và minh bạch hóa trong quá trình soạn thảo, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 quy định trách nhiệm của cơ quan soạn thảo phải tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động của văn bản trong phạm vi và hình thức thích hợp tùy theo tính chất và nội dung của từng dự thảo chứ không phải bất kỳ dự thảo nào cũng phải tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân.
Tuy nhiên, quy định trên đây chỉ nhằm mục đích xác lập trách nhiệm của cơ quan soạn thảo trong việc tổ chức lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản, nhưng không có nghĩa là cơ quan, tổ chức và cá nhân không có quyền góp ý vào các dự thảo khác mà cơ quan soạn thảo xét thấy không cần thiết phải tổ chức lấy ý kiến của họ. Theo Hiến pháp, nhà nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Chính vì vậy, người dân cần được khuyến khích tham gia trong quá trình hoạch định chính sách và pháp luật của Nhà nước, do đó việc người dân tham gia góp ý kiến với dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cần được khuyến khích. Tuy nhiên, việc này lại phụ thuộc vào việc các cơ quan soạn thảo công khai hóa dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ở mức độ như thế nào để công chúng nói chung và từng người dân nói riêng có thể tiếp cận được và có cơ sở tham gia ý kiến.
Sĩ Tiến