1. Về việc xác định văn bản quy phạm của cấp huyện, cấp xã
Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã theo quy định phải “được luật giao”, vấn đề này được hiểu như sau: Điều 30 của Luật quy định: “HĐND cấp huyện, cấp xã ban hành nghị quyết, UBND cấp huyện, cấp xã ban hành quyết định để quy định những vấn đề được luật giao”. Như vậy, kể từ ngày Luật có hiệu lực (ngày 01/7/2016), HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật khi được giao trong luật, không phải trong các loại văn bản khác. Về trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của cấp huyện, cấp xã được ban hành trước ngày Luật có hiệu lực để cụ thể hóa các quy định của văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên như: Nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của các bộ thì tiếp tục có hiệu lực thi hành cho đến khi có văn bản thay thế hoặc bãi bỏ.
Về xác định hình thức của một số văn bản cụ thể do HĐND, UBND cấp huyện ban hành: Đối với quyết định quy định tổ chức bộ máy và nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, Bộ Tư pháp cho rằng đây là văn bản quy phạm pháp luật vì quyết định của UBND cấp huyện quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các phòng chuyên môn thuộc UBND cấp huyện được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng có liên quan (không chỉ riêng trong nội bộ phòng), có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp theo quy định của pháp luật. Đối với nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội của cấp huyện: để xác định nghị quyết này có phải là văn bản quy phạm hay không thì cần phải đối chiếu nội dung cụ thể của nghị quyết với khái niệm về “văn bản quy phạm pháp luật” và “quy phạm pháp luật” tại Điều 2 và Điều 3 của Luật năm 2015.
2. Về cách thức xác định thời điểm có hiệu lực đổi với nghị quyết của HĐND các cấp
Theo quy định tại khoản 1 Điều 151 của Luật năm 2015 thì thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại văn bản đó nhưng không sớm hơn 10 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày kể từ ngày ký ban hành đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã.
Theo quy định tại khoản 3 Điều 26, khoản 3 Điều 137 và khoản 4 Điều 143 của Luật thì sau khi HĐND biểu quyết thông qua dự thảo nghị quyết, Chủ tịch HĐND sẽ ký chứng thực nghị quyết. Như vậy, thời điểm có hiệu lực của toàn bộ hoặc một phần nghị quyết của HĐND các cấp được quy định tại nghị quyết đó. Mốc thời điểm tính để bảo đảm quy định không sớm 10 ngày đối với nghị quyết của HĐND cấp tỉnh; không sớm hơn 07 ngày đối với nghị quyết của HĐND cấp huyện và cấp xã được tính kể từ ngày Chủ tịch HĐND ký chứng thực nghị quyết.
3. Về hạn chế quy định thủ tục hành chính trong văn bản quy phạm pháp luật
Theo quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật thì kể từ ngày 01/7/2016, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương không được quy định thủ tục hành chính, trừ trường hợp được giao trong luật. Theo quy định này thì các văn bản nêu trên chỉ được quy định thủ tục hành chính khi được giao trong luật, không phải được giao trong các văn bản dưới luật và phải được giao một cách trực tiếp trong luật, không phải suy luận từ chức năng quản lý nhà nước của các cơ quan.
Thực tế hiện nay một số luật được ban hành trước ngày Luật có hiệu lực giao Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định chi tiết thi hành một hoặc một số nội dung cụ thể mà không trực tiếp giao quy định thủ tục hành chính. Trong khi đó, để thực hiện nhiệm vụ được giao, bộ, ngành cần phải quy định thủ tục hành chính. Do vậy, để thực hiện nhiệm vụ đã được giao trong các luật ban hành trước ngày 01/7/2016, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương, các bộ, ngành, địa phương có thể quy định thủ tục hành chính trong trường hợp luật giao quy định chi tiết nội dung cụ thể của luật mà phát sinh thủ tục hành chính.
Trong thời gian tới, để bảo đảm thực hiện nghiêm quy định tại khoản 4 Điều 14 của Luật, trường hợp cần giao quy định thủ tục hành chính thì cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật phải thiết kế rõ nội dung giao quy định về thủ tục hành chính ngay tại điều, khoản cụ thể của dự thảo luật.
Thực tiễn công tác quản lý nhà nước của bộ, ngành, địa phương có thể phát sinh nhu cầu sửa đổi, bổ sung một số nội dung của thủ tục hành chính đã ban hành. Tuy nhiên, việc sửa đổi, bổ sung này chỉ được thực hiện nếu không làm phát sinh thủ tục hành chính mới ngoài phạm vi thủ tục hành chính được luật giao và không làm phức tạp thêm thủ tục hành chính đang áp dụng.
Thời gian tới, để thực hiện nghiêm Luật, Bộ Tư pháp đề nghị các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND cấp tỉnh tiếp tục rà soát các quy định thủ tục hành chính đã ban hành để có lộ trình bãi bỏ theo thẩm quyền hoặc đề nghị Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành văn bản quy phạm pháp luật để quy định về các thủ tục hành chính đó.
Từ quy định trên đặt ra vấn đề quy định thủ tục hành chính trong Nghị quyết của HĐNĐ cấp tỉnh thực hiện như thế nào. Theo quy định tại khoản 4 Điều 27 của Luật thì HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền ban hành nghị quyết để quy định biện pháp có tính chất đặc thù phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trường hợp để thực hiện được biện pháp đặc thù đó mà cần phải quy định về trình tự, cách thức thực hiện, hồ sơ, yêu cầu, điều kiện... thì việc quy định những nội dung này trong nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là phù hợp với quy định “được giao trong Luật”. Tuy nhiên, việc quy định các biện pháp có tính chất đặc thù ở địa phương phải bảo đảm phù hợp với đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách của Nhà nước; đảm bảo tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật.
4. Một số vấn đề khác
* Về vai trò của cán bộ Tư pháp trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyền cấp xã và việc ban hành văn bản chi tiết: Luật không quy định việc lấy ý kiến của cán bộ tư pháp - hộ tịch đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp xã. Vấn đề này có lý do như sau: Theo quy định từ Điều 142 đến Điều 145 của Luật thì dự thảo nghị quyết của HĐND cấp xã, quyết định của UBND cấp xã do UBND, Chủ tịch UBND cùng cấp trực tiếp tổ chức, chỉ đạo việc soạn thảo, lấy ý kiến. Công chức tư pháp - hộ tịch là công chức chuyên môn giúp việc cho UBND, Chủ tịch UBND nên có trách nhiệm tham gia soạn thảo, góp ý dự thảo văn bản theo sự chỉ đạo của Chủ tịch UBND. Với lý do đó, Luật và Nghị định số 34 không tiếp tục quy định văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã phải được gửi lấy ý kiến của công chức tư pháp - hộ tịch như quy định trước đây.
* Về ban hành văn bản quy định chi tiết: Theo quy định tại khoản 1 Điều 27 và khoản 1 Điều 28 của Luật thì nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, quyết định của UBND cấp tỉnh được ban hành để quy định chi tiết điều, khoản, điểm được giao trong văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Về việc lập danh mục văn bản quy định chi tiết, căn cứ quy định tại khoản 3 Điều 28 của Nghị định số 34, Sở Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với Văn phòng HĐND, Văn phòng UBND cấp tỉnh lập danh mục nghị quyết của HĐND, quyết định của UBND quy định chi tiết các loại văn bản quy phạm pháp luật sau đây: (1) luật, nghị quyết của Quốc hội; (2) pháp lệnh, nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; (3) lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Như vậy, trường hợp HĐND, UBND được Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giao quy định chi tiết thì không phải lập danh mục văn bản quy định chi tiết.
Về số, ký hiệu của văn bản quy phạm pháp luật: Về nguyên tắc, việc đánh số văn bản quy phạm pháp luật của cấp xã phải tuân thủ đúng quy định của Luật và Nghị định số 34. Theo đó, số của văn bản được ghi bằng chữ số Ả Rập, năm số thứ tự đăng ký được đánh theo từng loại văn bản do cơ quan ban hành trong một năm và năm ban hành văn bản đó; bắt đầu liên tiếp từ số 01 vào ngày 01 tháng 01 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 hàng năm; năm ban hành phải ghi đầy đủ các số. Do vậy, việc sử dụng số chung cho cả văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính cá biệt là không phù hợp.
Các nội dung trên chính là những vướng mắc phát sinh trong quá trình thực hiện Luật đã được Bộ Tư pháp trao đổi để HĐND, UBND các cấp tham khảo, thực hiện.
Nguyễn Thị Oanh