Có thể nói, Luật đã sửa đổi một cách toàn diện quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật từ khâu lập dự kiến chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra và thông qua văn bản theo hướng tăng cường trách nhiệm của các cơ quan tham mưu trong việc soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự thảo, cơ quan ban hành chỉ tập trung vào việc thảo luận và quyết định chính sách. Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung các quy định nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật, bảo đảm hệ thống pháp luật có chất lượng, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận và có tính khả thi cao.
Theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của nước ta bao gồm hơn 20 loại văn bản, do nhiều cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành; mỗi cơ quan ban hành từ 2 đến 3 loại văn bản. Với việc ban hành Luật mới thì cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chỉ ban hành văn bản quy phạm pháp luật dưới một hình thức văn bản.
Để khắc phục tình trạng luật, pháp lệnh chờ nghị định, nghị định chờ thông tư, cũng như tình trạng hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh một cách tràn lan, thậm chí sao chép lại các quy định của luật, pháp lệnh, các quy định của Luật đặt ra các yêu cầu sau đây:
- Văn bản quy phạm pháp luật phải quy định trực tiếp nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung (khoản 2 Điều 5 của Luật).
- Văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định cụ thể để khi văn bản đó có hiệu lực thì thi hành được ngay, chỉ trường hợp văn bản có nội dung liên quan đến quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, những vấn đề chưa có tính ổn định cao thì có thể giao cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định chi tiết. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết không được uỷ quyền tiếp (khoản 1 Điều 8 của Luật).
- Xác định trách nhiệm của cơ quan ban hành khi ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới phải đồng thời sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản quy phạm pháp luật do mình đã ban hành trái với quy định của văn bản mới (dù là văn bản luật, pháp lệnh hay là văn bản quy định chi tiết); có trách nhiệm sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản, điều, khoản, điểm của văn bản đã ban hành trái với quy định của văn bản quy phạm pháp luật mới trước khi văn bản, điều, khoản, điểm mới đó có hiệu lực (khoản 2 Điều 9 của Luật).
- Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại nội dung của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết (khoản 2 Điều 8 của Luật).
- Trong trường hợp một cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản hoặc các nội dung của nhiều văn bản khác nhau (khoản 3 Điều 8 của Luật).
- Quy định cơ quan chủ trì soạn thảo dự án luật, pháp lệnh có trách nhiệm kiến nghị việc phân công cơ quan soạn thảo văn bản quy định chi tiết thi hành các điều, khoản, điểm của dự thảo (khoản 8 Điều 33 của Luật).
- Áp dụng kỹ thuật "một văn bản sửa nhiều văn bản", theo đó, một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ nhiều văn bản do cùng một cơ quan ban hành... (khoản 3 Điều 9 của Luật).
Như vậy, Luật đặt ra yêu cầu văn bản quy phạm pháp luật phải được quy định chi tiết, cụ thể, rõ ràng để khi có hiệu lực thì thi hành được ngay, hạn chế tình trạng giao Chính phủ ban hành quá nhiều văn bản hướng dẫn chi tiết và bỏ quy định giao Chính phủ ban hành nghị định để hướng dẫn toàn bộ nội dung của luật, pháp lệnh một cách chung chung. Các nội dung cần được quy định chi tiết phải được giới hạn cụ thể hơn và việc uỷ quyền ban hành văn bản quy định chi tiết phải tuân theo nguyên tắc cơ quan đã được giao ban hành văn bản quy định chi tiết phải ban hành văn bản, không được phép uỷ quyền tiếp cho cơ quan khác ban hành văn bản quy định chi tiết. Đồng thời, với yêu cầu việc ban hành văn bản quy định chi tiết phải được thực hiện trước khi văn bản, điều, khoản, điểm được quy định chi tiết có hiệu lực để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết, sẽ hạn chế được tình trạng văn bản quy định chi tiết được ban hành chậm, việc soạn thảo kéo dài làm ảnh hưởng đến hiệu lực của văn bản được hướng dẫn.
Ngoài ra, nhằm hạn chế tình trạng một cơ quan được giao nhiệm vụ quy định chi tiết nhiều nội dung của một văn bản quy phạm pháp luật phải ban hành nhiều văn bản để quy định chi tiết các nội dung đó, Luật quy định theo hướng trừ trường hợp cần phải quy định trong nhiều văn bản khác nhau, cơ quan được giao quy định chi tiết soạn thảo, ban hành một văn bản để quy định chi tiết các nội dung cần hướng dẫn thi hành. Trong trường hợp một cơ quan được giao quy định chi tiết các nội dung ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau thì có thể ban hành một văn bản để quy định chi tiết (khoản 3 Điều 8).
Việc áp dụng kỹ thuật một văn bản sửa nhiều văn bản cũng đã được cụ thể hóa trong Luật, khoản 3 Điều 9 của Luật quy định: “Một văn bản quy phạm pháp luật có thể được ban hành để đồng thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ nội dung trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật do cùng một cơ quan ban hành”. Như vậy, trong trường hợp có nhiều văn bản cần phải sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ do cùng một cơ quan ban hành, cơ quan đó chỉ cần ban hành một văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ tất cả các nội dung đó mà không cần phải ban hành nhiều văn bản để sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ, bãi bỏ từng văn bản.
Nhằm tiết kiệm thời gian, công sức, kinh phí và tăng cường hiệu quả của việc xây dựng và thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và chương trình xây dựng nghị định, tránh tình trạng đưa vào chương trình cả những văn bản mà tính thực tế, tính khả thi và tính hợp lý còn thấp, Luật quy định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định phải được gửi kèm báo cáo đánh giá tác động sơ bộ của văn bản (khoản 1 Điều 23, khoản 1 Điều 59 của Luật).
Công khai, minh bạch của hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là vấn đề được đặc biệt quan tâm trong việc sửa đổi Luật BHVBQPPL lần này. Việc công khai, minh bạch từ khâu soạn thảo cho đến khâu ban hành không những giúp cho người dân sớm biết được định hướng chính sách, pháp luật trong tương lai để chuẩn bị các điều kiện cho việc thực hiện, mà còn là một trong những kênh để người dân có thể tham gia vào hoạt động xây dựng thể chế, làm cho pháp luật phản ánh được sát hơn ý chí, nguyện vọng của nhân dân... Đây cũng là một nội dung quan trọng nhằm thực hiện phương châm dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra đã được đề ra trong nhiều văn kiện của Đảng. Đồng thời, cũng là để thực hiện các cam kết của Việt Nam khi gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO).
Nhằm nâng cao chất lượng dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết và tạo điều kiện cho các cơ quan có thẩm quyền có thêm cơ sở thuyết phục khi xem xét, đánh giá các quy định của dự án, dự thảo, Luật quy định các cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm góp ý kiến bằng văn bản về dự án, dự thảo, trong đó, Bộ Tài chính có trách nhiệm góp ý kiến về nguồn tài chính, Bộ Nội vụ có trách nhiệm góp ý về nguồn nhân lực, Bộ Tài nguyên và Môi trường có trách nhiệm góp ý kiến về tác động đối với môi truờng, Bộ Ngoại giao có trách nhiệm góp ý kiến về sự tương thích với điều ước quốc tế có liên quan mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên (Khoản 3 Điều 35 của Luật).
Quy trình soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo quy định của Luật BHVBQPPL năm 1996 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002) là rất chặt chẽ, phải qua nhiều bước để bảo đảm chất lượng của văn bản. Tuy nhiên, quy trình này, nếu áp dụng cho tất cả các văn bản, thì sẽ cứng nhắc và thiếu hiệu quả, vì trên thực tế có những văn bản có nội dung sửa đổi, bổ sung đơn giản, là do hệ quả, tác động của các văn bản quy phạm pháp luật khác nhằm bảo đảm thống nhất với nội dung của các văn bản đã được ban hành trước đó; hoặc có những văn bản cần được ban hành trong trường hợp khẩn cấp, nhằm đáp ứng kịp thời yêu cầu quản lý nhà nước, bảo đảm lợi ích chung.
Vì vậy, Luật đã bổ sung một chương (Chương VIII, từ Điều 75 đến Điều 77 của Luật) quy định về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự, thủ tục rút gọn. Luật quy định rõ việc áp dụng trình tự, thủ tục rút gọn chỉ được thực hiện trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành. Đồng thời, thủ tục rút gọn cũng chỉ áp dụng đối với việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ.
Để tạo điều kiện cho việc áp dụng, tra cứu văn bản được thuận lợi, tăng thêm tính minh bạch của hệ thống văn bản quy phạm pháp luật, tính rõ ràng của pháp luật, Luật bổ sung quy định về hợp nhất văn bản (Điều 92 của Luật). Hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật là việc đưa các nội dung của văn bản quy phạm pháp luật sửa đổi, bổ sung vào văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung nhằm bảo đảm sự toàn vẹn về hình thức và nội dung của văn bản sau khi được sửa đổi, bổ sung không được làm ảnh hưởng đến nội dung và hiệu lực của các văn bản quy phạm pháp luật được hợp nhất.
Như vậy, việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật sau khi sửa đổi, bổ sung là một hoạt động thuần tuý có tính kỹ thuật, không tạo ra quy phạm pháp luật mới và cũng không tạo ra văn bản quy phạm pháp luật mới.
Theo quy định tại Điều 92 của Luật, văn bản sửa đổi, bổ sung một số điều của văn bản quy phạm pháp luật phải được hợp nhất về mặt kỹ thuật với văn bản được sửa đổi, bổ sung. Những vấn đề cụ thể của việc hợp nhất văn bản quy phạm pháp luật, Luật giao cho ủy ban thường vụ Quốc hội quy định.
Nguyễn Thị Oanh - Theo Nghiên cứu lập pháp